本期作者丨吕峰（博士） 赵陟昊

本期来源丨中建长江投资管理部

本期看点

PPP新机制“新”在何处

2023年11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《

<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）（简称《PPP新机制》），成为PPP项目新的指导方向，标志着我国政府和社会资本合作（PPP）发展走向新的里程碑。本期“投融资观点”为您深度解读《PPP新机制》,一起来看看吧！

政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）自2014年推行实施以来已近十年时间，对改善我国公共服务、拉动有效投资起到了重要作用，但在实践中也存在一系列问题，如通过合同约定等安排，政府向社会资本承诺固定回报或保障最低收益，提前锁定、固化政府未来支出责任，从而形成政府隐性债务等。因此，为了贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，2023年2月起对政府和社会资本合作项目进行了清理核查，于2023年11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《

<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）（简称《PPP新机制》），PPP新机制的发布与以往政策文件有很大的不同，成为PPP项目新的指导方向，标志着我国政府和社会资本合作（PPP）发展走向新的里程碑。10月国务院办公厅转发了财政部、国家发展改革委《<关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见>的通知》（简称《存量项目分类处理的意见》），该通知并未公开发布，两个通知配套使用，新旧划断， 2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目按《PPP新机制》执行，存量项目按《存量项目分类处理的意见》执行。

《PPP新机制》主要聚焦以下几方面：

优化回报机制，聚焦使用者付费

旧PPP项目回报机制包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种，实践中政府付费和可行性缺口补助PPP项目占较大比例，进一步增加了政府财政支出压力。《PPP新机制》强调充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，要求新PPP项目仅聚焦使用者付费项目，这对项目类型和品质提出了新的要求，意味着不论是项目数量还是项目规模，符合要求的新PPP项目都将大大少于旧PPP项目。对于使用者付费，《PPP新机制》提出以下核心关键点：

1.政府和社会资本合作（PPP）项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

2.政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。

3.不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

何谓“使用者付费”？《PPP新机制》强调的是项目经营收入能够覆盖建设投资、运营成本和获得一定投资回报，且不得因为采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任，笔者认为经营收入穿透来看是指非财政资金支付，因此，判断使用者付费应穿透来看实际支付主体，举例来说：

1.特许经营的城镇供水项目，目前大部分自来水公司实行“收支两条线”的财务收支管理制度，社会资本建设的供水厂所提供的水虽然由控制管网的政府或国有企业付费，但穿透看实际是由老百姓支付所需水费，即形式上看是政府付费，实际是政府代收费，且并未跨年度支付，笔者认为该类付费可认为是使用者付费。

2.清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清教授认为不管采用什么投融资模式，但涉及国计民生的项目，与投融资模式无关的行业性补贴，也可以认为是使用者付费。不同行业补助标准和政策均有所不同，以公路为例，根据财政部和交通运输部颁布的《关于印发

<车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法>的通知》（财建〔2021〕50号），国家高速公路、普通国道等补助属于行业性补贴，若在运营期补助，应理解为使用者付费。

3.使用者付费不足或缺失，如市政道路或捆绑部分停车场已不再适合采用PPP模式，但政府合法合规用其它资源（非现金）补偿社会资本，也可以理解为使用者付费。所谓资源补偿（RCP）实质是将某个或者某几个具有强现金流的项目或资源收益去反哺现金流不足以覆盖项目投融资建设、运营维护和合理回报的另一个项目，笔者认为不同类型资源主要包括土地资源、旅游资源、其他资源，土地资源反哺违反《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号），不合规。旅游资源包括3类：第一是历史文化类，如紫禁城、秦始皇兵马俑；第二是自然风景类，如九寨沟、张家界等；第三是娱乐休闲类，如迪士尼乐园、华侨城欢乐谷等，社会资本需判断资源是否属于已开发完毕的资源，若是，那么该资源能否带来稳定的现金流，若能，能否完全反哺所需项目；若资源不属于开发完毕的资源，那么社会资本自行开发具有较大的不确定性，仍需判断自行开发后的资源能否形成真正的资源，如果不能带来稳定可覆盖现金流的资源，则对社会资本来说并不是好的资源。其他资源主要包括医药资源、林业资源、农业资源、矿产资源等。

地方政府在《PPP新机制》中的财政支出只能在项目建设期给予政府投资支持；在运营期只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。何谓“政府投资支持”？笔者认为可参考《政府投资条例》（国令第712号）第六条“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。有人提出政府投资支持是否包含“专项债券”和“一般债券”？笔者认为专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，若PPP项目本身收入不足，为了防止“一女二嫁”，再发行专项债券作为建设期政府投资支持是不合适的；而一般债券是针对没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券，若PPP项目本身收入不足，不足部分对应的成本发行一般债券作为建设期政府投资支持是合适的。对于运营期按规定补贴运营，按规定则取决于各行各业政策文件而定。

终结财政支付纷争，全部采取特许经营模式

在我国以往项目投融资实践中，并无官方文件来明确界定特许经营与PPP之间的关系，使得我国政府和社会资本合作与特许经营模式各成体系、各有规则，二者之间的关系模糊不清，关于特许经营与PPP关系的争论一直不休。《PPP新机制》将PPP与特许经营合而为一，明确规定新PPP项目应全部采用特许经营模式实施，具体实施方式包括采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。

由于新PPP项目聚焦使用者付费项目，不依赖政府财政，这意味着未来将不再有“两评”（即财政承受能力论证和物有所值评价），“两评”时代终结。国家发展和改革委员会牵头做好特许经营模式推进工作，地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为特许经营项目实施机构，由项目实施机构参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营实施方案，开展特许经营模式可行性论证，比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续，按照经批准的特许经营实施方案以公开竞争方式依法合规选择特许经营者，与特许经营者在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

《PPP新机制》将PPP项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。规定特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。这不同于国家发展和改革委员会等六部委要求2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）（简称《特许经营管理办法》），此外，《特许经营管理办法》允许若向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，这与《PPP新机制》相违背。随着《PPP新机制》的出台，国家发展和改革委员会将牵头修订完善《特许经营管理办法》及配套文件。

回归政企合作本源，优选民营企业参与

政府和社会资本合作（PPP）中的第二个P原为Private，即“Private Sector”，意为“私人部门”、“私营部门”，在我国以公有制为主的经济体制下，更多地是指以民营企业为代表的私有制经济。但在我国PPP实践中，由于国有企业在基础设施和公共服务领域占据着主导地位，国有企业顺理成章成为PPP模式的主要参与方，而这与政府和社会资本合作广泛吸引民营企业参与基础设施建设提供公共服务有一定违背。根据明树数据报告，参与PPP模式的社会资本性质，2022年国有企业（包括央企和地方国企）中标的项目规模为2.4万亿元，项目数量1028个，比重分别为95.67%和80.88%，同期民营企业规模和数量占比仅为3.5%和18.4%。《PPP新机制》提出要坚持初衷、回归本源，鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，并制定了动态调整的《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，清单从项目公共属性强弱将民营企业是否参与分为三类：

1.第一类：市场化程度较高、公共属性较弱的项目（如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目、园区基础设施项目、公共停车场项目、物流枢纽 物流园区项目等），应由民营企业独资或控股；

2.第二类：关系国计民生、公共属性较强的项目（污水处理项目、污水管网项目、城镇供水供气供热项目、具有发电功能的小型水利项目、投资规模不大和建设难度不高的收费公路项目等），民营企业股权占比原则上不低于35%；

3.第三类：少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目（如具有发电功能的大中型水利项目、投资规模大和建设难度高的收费公路项目），应积极创造条件、支持民营企业参与。

对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

笔者认为，对于第一类和第二类项目清单，民营企业能否真正参与取决于自身实力和是否采用PPP模式，以第一类园区基础设施项目为例，按《PPP新机制》要求，应由民营企业独资或控股，一方面对于具有园区基础设施投资建设运营实力较强的国有企业来说，这样的规定，无疑打破了国有企业公平参与竞争的市场环境；另一方面自身实力不强的民营企业从履约能力上来说也很难达政府标准；再一方面若民营企业控股项目公司，基于连带责任考量，国有企业也会充分考量民营企业的出资和履约能力。但上述新举措，有助于解决以往国有企业参与过多挤占民营企业参与的现象，更好吸引优质民营企业参与，发挥民营企业市场化程度高、管理机制灵活等优势，从而回归PPP模式设计出发点。

理顺管理体制，明确管理主体

在旧PPP模式下，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）明确由财政部会同有关部门推动PPP项目实施，而《PPP新机制》明确由国家发展和改革委员会牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导，要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目。地方各级人民政府承担主体责任，地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。

做好履约管理，规范推进项目投建运实施

《PPP新机制》从严格履行投资管理程序、做好项目建设实施管理、定期开展项目运营评价、建立常态化信息披露机制等方面规范推进项目投建运实施。

1.对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。

2.项目建成后应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。对于需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。

3.项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制。项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。

4.项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开，建立常态化信息披露机制。

5.惩戒违法违规和失信行为，依法依规将项目相关方的失信信息纳入全国信用信息共享平台。

后续国家发展和改革委员会将要在推进政府和社会资本合作项目稳妥有序实施过程中，会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，为项目实施过程发生的变化提供制度支撑。

十年功过就此翻篇，《PPP新机制》的出台无疑对政府和社会资本合作行稳致远，推动高质量发展打下了又一针强心剂，虽然《PPP新机制》的个别内容有待于进一步观察和商榷，但已然为未来政府和社会资本合作指明了方向，坚决遏制新增地方政府隐性债务，确保我国政企投融资模式规范健康发展。

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编辑 / 熊周怡

校对 / 吕峰、赵陟昊

原标题：《投融资观点丨PPP新机制“新”在何处，一文把握政策要点》

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